Главная / Дайджест журналов / Бизнес и власть /

Долгая дорога в думе (журнал «Финанс», №23 (258) 16 – 22 июня 2008)

Долгая дорога в думе (журнал «Финанс», №23 (258) 16 – 22 июня 2008)

Ксения Батанова

Законопроекты, в том числе жизненно важные для экономики, нередко ждут своего часа годами. Как их хоронят и как воскрешают из мертвых: «Ф.» разобрался в думской кухне.

Справедливости ради надо сказать, что многие бумаги, на годы убираемые «под сукно», того заслуживают. Яркий пример – проект закона о противодействии коррупции, принятый Госдумой в первом чтении еще в 2002 году и с тех пор лежащий без движения. В том виде он уже никогда не будет одобрен, и это к лучшему: документ «рамочный» и конкретных мер против коррупционеров не содержит. Нельзя же всерьез полагать, что упомянутые в тексте «антикоррупционное воспитание» и создание Национального совета по противодействию коррупции могут остановить взяточников.

«Тот законопроект был скорее политической декларацией: Госдума третьего созыва стремилась законодательно зафиксировать необходимость борьбы с этим явлением на государственном уровне, – признает первый зампред комитета по безопасности Госдумы Михаил Гришанков. – Однако уже в 2004 году комиссия по противодействию коррупции пришла к выводу, что для того, чтобы закон действительно работал, он должен содержать конкретные, доказавшие свою эффективность правовые инструменты. Поэтому было решено направить основные усилия на присоединение России к международным соглашениям, а уже затем инкорпорировать их нормы в российское законодательство». В 2006 году и Европейская конвенция, и Конвенция ООН против коррупции были ратифицированы. «Мы ощущали серьезное сопротивление со стороны чиновников. В Минюсте, например, законопроект о ратификации Европейской конвенции пролежал без движения несколько лет, и потребовалось вмешательство Владимира Путина, чтобы процесс был запущен», – вспоминает Михаил Гришанков.

Между тем отсутствие работающих механизмов стоит экономике огромных средств. По словам начальника главного управления процессуального контроля Следственного комитета при прокуратуре (СКП) Василия Пискарева, доход российских чиновников от коррупционной деятельности составляет до одной трети национального бюджета. По данным фонда «Индем», ежегодно предприниматели тратят $33 млрд на взятки чиновникам. «Еще $3 млрд составляет взяточничество на бытовом уровне», – добавляет представитель СКП. В прошлом году был разработан новый законопроект «О противодействии коррупции». Сейчас он находится в администрации президента и, скорее всего, уже в осеннюю сессию будет принят Госдумой, обещает Михаил Гришанков. Причина внезапно возросшей оперативности понятна. Одним из первых документов, которые подписал Дмитрий Медведев в должности президента, был указ о мерах по противодействию коррупции.

То ли воля, то ли не воля. Залог быстрого принятия законопроекта – политическая заинтересованность на самом высшем уровне, признают депутаты. Ее отсутствие не дает инициативе почти никаких шансов выжить. Поэтому любой хороший лоббист держит руку на пульсе: громкие политические заявления могут стать удобным поводом для продвижения нужной идеи. Например, на благоприятный конъюнктурный поворот уповают авторы законопроекта о регулировании бухгалтерского учета и финансовой отчетности. «Документ, который мы внесли в 2005 году, преследует простую цель – приблизить отечественную финансовую отчетность к международным стандартам, сохранив при этом все возможности для контроля над соответствующими правилами, – рассказывает один из авторов документа, зампред комитета Госдумы по науке и наукоемким технологиям Игорь Игошин. – По нашим расчетам, его принятие позволило бы в течение пары лет создать систему национальных стандартов, полностью соответствующих МСФО». Однако на протяжении двух лет проект попросту не рассматривался многими депутатами и ведомствами как актуальный. «Сегодня ситуация изменилась, – радуется Игорь Игошин. – Россия будет создавать финансовый центр, по меньшей мере регионального, а в долгосрочной перспективе и мирового масштаба. Эта задача была сформулирована и Дмитрием Медведевым и Владимиром Путиным. На этом фоне вопрос об актуальности модернизации системы бухгалтерской и финансовой отчетности выглядит совсем иначе. Соответственно, возросло и внимание к нашему законопроекту: в апреле он был рассмотрен советом Госдумы и направлен для подготовки отзывов и замечаний президенту, правительству и в другие заинтересованные инстанции. Полагаю, что в 2008 году документ будет рассмотрен».

Отсутствием политической заинтересованности можно объяснить «пробуксовку» в работе над антирейдерским законодательством. Оно было принято в первом чтении в апреле 2007-го. «Полгода назад работа над пакетом документов активизировалась: этому не в последнюю очередь способствовали заявления президента и премьер-министра, их постоянные упоминания о необходимости решения этой проблемы», – отмечает разработчик законопроекта председатель комитета Госдумы по собственности Виктор Плескачевский.

Главная проблема, которая возникает при слишком долгой «выдержке» документа в Госдуме, заключается в том, что он просто перестает быть актуальным и к моменту принятия уже требует серьезного переписывания. Так случилось и с антирейдерским пакетом. По мнению председателя Арбитражного суда Москвы Олега Свириденко, в нынешней редакции поправки в корпоративное законодательство уже не представляют опасности для рейдеров – они нашли способы обходить указанные в нем меры. А постоянные изменения, неустойчивые правила игры нервируют бизнес, снижая мотивацию к развитию. «Госдума, правительство и администрация президента согласились с тем, что в нынешнем виде законопроект слабоват. Существующий вариант можно и нужно рассматривать, но его необходимо дополнять новыми нормами», – говорит Виктор Плескачевский. По словам депутата, придется доработать все вопросы, связанные с реестром акционеров: само понятие реестра, вопросы ответственности реестродержателей, границы доступа третьих лиц. «Уже достигнуто принципиальное согласие с правоохранительными органами, которые признали, что их полномочия по доступу к информации, содержащейся в реестре, избыточны. Сейчас сотрудники МВД могут затребовать все сведения, несмотря на то, что необходимость в этом отсутствует. Мы пропишем в законопроекте, на какой объем сведений из реестра смогут претендовать милиционеры», – рассказывает Виктор Плескачевский. Кроме того, предстоит еще завершить переговоры с ФАС, ФНС и ФСФР об объеме их права доступа к реестру и об ответственности за нарушение конфиденциальности содержащихся в нем сведений. «Вряд ли принятию этого документа препятствует чье-то лобби. Процесс затянулся по объективным причинам, – говорит один из разработчиков, член коллегии адвокатов «Юков, Хренов и Партнеры» Дмитрий Степанов. – Предела совершенству нет: изначальный вариант проекта умещался на пяти страницах и требовал внесения изменений в два закона. Сейчас это 140 страниц и поправки в десять законов». Виктор Плескачевский обещает, что обновленный текст появится к осенней сессии.

Секреты долголетия. Обычное дело, когда принятию документов мешают межведомственные противоречия, бывает, что его тормозит вал бумаг, а иногда – просто безалаберность и беспринципность чиновников, признает депутат Анатолий Аксаков.

Но у лоббистов есть свои приемы задержания нежелательного законопроекта. Излюбленный и самый действенный: вовлечь как можно больше людей в обсуждение его недостатков. Например, создание центрального депозитария по инициативе ФСФР, видимо, так и останется на уровне идеи. Ей воспротивилась Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД). «В единой структуре были заинтересованы чиновники, которые собирались искусственно установить монополию, – говорит заместитель председателя совета директоров ассоциации Петр Лансков. – Но участники рынка понимали, что объединение двух существующих на рынке депозитариев должно произойти естественным путем. Законопроект хотели принять при Олеге Вьюгине (он был главой ФСФР до мая прошлого года – «Ф.»). Не успели. Мы смогли затянуть процесс. Как? Нормальными демократическими способами – общественными обсуждениями. Мы убедили в своем мнении Минэкономразвития и Минфин. Обошлись без пикетов и демонстраций».

Открытое обсуждение норм регулирования еще на стадии их созревания, как правило, лучше, чем постановка рынка перед фактом готовящихся изменений. «Я сам затягивал законопроекты, принятие которых казалось мне катастрофичным, – раскрывает методы работы депутатов первый зампред комитета Госдумы по финансовому рынку Павел Медведев. – Разговаривал с коллегами, убеждал их в своей правоте, искал поддержки у заинтересованных организаций, в частности у Ассоциации российских банков». Так было, например, с проектом, предоставлявшим небанковским организациям – юрлицам и предпринимателям – право принимать платежи в пользу третьих лиц. «Донести смысл банковских текстов неспециалистам достаточно сложно. Однажды был забавный случай: когда я пытался объяснить коллеге из комитета по сельскому хозяйству смысл одного законопроекта, он сильно затосковал и попросил меня просто сказать ему, на какую кнопку нужно нажать, когда придет время голосовать», – вспоминает Павел Медведев.

Методы реанимации. С другой стороны, создание информационного «шума» вокруг документа может поработать и на то, чтобы его быстрее приняли. «Главное – привлечь на свою сторону как можно больше людей и заручиться поддержкой влиятельных чиновников, – уверен Павел Медведев. – Законопроект о страховании вкладов я пробивал 14 лет. Но решающую роль в его принятии сыграла поддержка президента Владимира Путина». Впрочем, убеждать приходится не только «наверху». Виктор Плескачевский рассказывает, что во время подготовки законопроекта о саморегулируемых организациях он восемь лет объяснял бизнесменам по всей стране, почему саморегулирование отрасли лучше, чем чиновничий контроль. «Только так и можно действовать для того, чтобы желаемый документ был принят», – убежден депутат.

Бывает, что ради «оживления» закона законопроекта его «клонируют». Если правительственный документ слишком долго согласовывается между ведомствами, депутаты могут написать свой, зачастую с идентичным содержанием, и внести его в нижнюю палату парламента. Яркий пример – проект закона о потребительском кредитовании, который обсуждается и готовится уже много лет. «Объективно все хотят, чтобы он был принят, – говорит Павел Медведев. – Ктому же это правительственная инициатива, на последнем этапе ею занимался Минфин. Текст прописан с точностью до деталей второго чтения. Даже имеющиеся разногласия убрали: например, Минюст возражал против того, чтобы закон регулировал помимо банков еще и магазины. В итоге последние были выведены из-под действия документа». И все-таки пока проект не рассмотрен Госдумой даже в первом чтении. В результате в октябре прошлого года уже другой представитель того же комитета, Анатолий Аксаков, внес альтернативный вариант. Правда, и он продвинулся не намного дальше своего предшественника: Госдума вернула его автору с требованием доработать. По словам самого депутата, сейчас он «ведет кулуарную работу с коллегами». «Есть некоторые моменты, которые вызвали их недовольство, в частности – пункты об ответственности заемщиков – физлиц за невозврат и незаконное получение кредита, – поясняет он. – Но я рассчитываю, что в ближайшее время разногласия будут устранены и уже в июне законопроект будет опять внесен в Госдуму».

Самые надежные способы отложить законопроект в долгий ящик

Усомниться в финансово-экономическом обосновании документа и потребовать от разработчиков дополнительных сведений о том, что изменение законодательства не потребует дополнительных бюджетных затрат.

Инициировать накануне второго чтения письмо от профильной ассоциации (сельхозпроизводителей, импортеров, кредитных организаций) с указанием о том, что такой-то пункт существенно усложнит ситуацию на рынке и приведет к ущемлению интересов тех или иных сторон.

Направить проект закона после первого чтения на отзыв в правительство. Межведомственные разногласия способны поставить крест на любой, даже самой безупречной законодательной инициативе.

Анатолий Аксаков:

-Принятию законопроектов иногда мешает безалаберность чиновников

Михаил Гришанков:

-Без политической воли законопроект может приниматься годами

Павел Медведев:

-«Я сам затягивал законопроекты, которые казались мне катастрофичными»

Виктор Плескачевский:

-Если документ нужный, это не значит, что его легко будет принять

Главная / Дайджест журналов / Бизнес и власть /