Выстрел мимо цели?

С учетом неодинаковых потребностей и возможностей различных органов власти даже федерального уровня столь стремительные изменения не могли не привести к многоукладности в делопроизводстве. Если одни ведомства все еще пользуются технологиями ушедшего века, то в других органах власти можно найти примеры успешного внедрения самых современных технологий и методов работы.

Из сказанного следует, что в подобных условиях попытка регламентировать какую-то одну технологию, навязав ее всем подряд органам федеральной власти, обречена на неудачу. Многоукладность приводит к тому, что предложенная технология кому-то подойдет, а кому-то будет мешать работать. Изменения в технологиях приведут к тому, что даже идеальный на сегодняшний день документ через два-три года устареет. Как уже убедились наши зарубежные коллеги, жизнеспособными оказываются более высокоуровневые документы, регламентирующие цели и задачи органов власти в сфере управления документами, определяющие ответственность за их выполнение и формулирующие основные принципы современного управления документами. Выбор же конкретных технологий лучше оставить за самими ведомствами.

Новые Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти 1 сообщество специалистов в области документационного обеспечения управления (ДОУ) ждало уже давно, поскольку существующие нормативные документы, основанные на идеях 1980-х годов, довольно сильно отстали от реальностей жизни. Органы государственной власти сейчас остро нуждаются в нормативных документах, помогающих им освоить работу с электронными документами. Однако в неменьшей степени они нуждаются и в руководствах, подсказывающих, как им вести делопроизводство, исполняя при этом жесткие требования целого ряда новых законов «информационного блока», одни из которых требуют максимально раскрывать государственную информацию, а другие – обеспечить надежную защиту различных видов тайны.

Теперь новые Правила, наконец, утверждены и опубликованы. К сожалению, они представляют собой именно описание одной конкретной технологии делопроизводства – и поэтому, с моей точки зрения, мы получили совсем не тот документ, который был нужен.

Плюсы и минусы

Объективности ради стоит отметить, что впервые в России вопросы управления документами регламентируются нормативным актом столь высокого уровня. Учитывая и то, как регулярно в последнее время высшие руководители страны в своих выступлениях затрагивают вопросы электронного документооборота, можно сказать, что внимание к вопросам документационного обеспечения возрастает. Таким образом, есть определенные возможности использовать новые Правила для укрепления статуса служб ДОУ в органах власти.

К сожалению, Правила не соответствуют тем задачам в области государственного управления, которые были поставлены в последнее время руководством страны. В них не учитываются недавно принятые законы, нормативные документы и стандарты; не принимаются во внимание стратегические направления развития государственного управления, одобренные Президентом и Правительством РФ. В них не отражена ориентация на внедрение современных технологий в органах государственной власти, в том числе электронного документооборота и «электронного правительства», уже заложенная в ряде нормативных документов:

Проект концепции формирования «электронного правительства» до 2010 года (одобрен на заседании Правительства РФ 16.08.2007)2;
Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 07.02.2008 № Пр-212);
Контрольные значения показателей развития информационного общества в РФ на период до 2015 года;
План мероприятий по проведению административной реформы в РФ в 2006–2010 годах.

При разработке Правил не был принят во внимание мировой опыт в области современного управления документами и, в первую очередь, положения стандарта ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования», разработанного ВНИИДАД на основе международного стандарта ISO 15489-1:2001. Это идет вразрез с принятым в декабре 2007 года решением Коллегии Минкультуры ориентироваться на европейский стандарт документационного обеспечения управления3.

Правила фактически представляют собой урезанную Типовую инструкцию по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, в которую добавлено несколько положений, относящихся к электронным документам. В итоге они не полностью описывают традиционное бумажное делопроизводство и очень ограниченно отражают применение современных технологий в управлении государственными документами.

В отличие от Типовой инструкции по делопроизводству, положения нового нормативного документа являются обязательными для исполнения всеми федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ), и, с моей точки зрения, это сработает во вред – в первую очередь тем органам власти, которые значительно опередили других в освоении современных технологий. В какой-то степени это будет им заслуженным наказанием за то, что ни одно из ведомств-лидеров не приняло участия в рецензировании и доработке новых Правил.

Складывается также впечатление, что разработчики Правил даже не заметили, что, не оговорив в документе область его применения, они тем самым распространили более-менее разумные требования к организационно-распорядительной документации на все виды документации!

Чтобы не быть голословной, приведу несколько потенциально проблемных положений. Так, Правила содержат требования к формату бумаги и полям документа:

Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 № 477)

5. Документы, создаваемые в федеральном органе исполнительной власти, оформляются на бланках, на стандартных листах бумаги формата А4 (210 × 297мм) или А5 (148 × 210 мм) либо в виде электронных документов и должны иметь установленный состав реквизитов, их расположение и оформление.

7. Каждый лист документа, оформленный как на бланке, так и на стандартном листе бумаги, должен иметь поля не менее 20 мм – левое, 10 мм – правое, 20 мм – верхнее и 20 мм – нижнее.

Не забудьте – положения Правил являются обязательными! Означает ли это, что если документ органа государственной власти оформлен с нарушением этих требований, то можно будет оспаривать его юридическую силу в суде? И что делать с научно-технической государственной документацией (картами, планами, чертежами), которые бывают и формата A0 – также распечатывать их только на форматах А4 и А5? А нужны ли пресловутые «20 мм слева» для тех документов (скажем, форм), которые не сшиваются в дела?

В судах уже были случаи, когда из-за нарушения установленных правил оформления документов их признавали «ненадлежащими доказательствами». В первом из приведенных ниже примеров строительная фирма потеряла из-за этого 2 млн рублей!

Судебно-арбитражная практика

Акты о приемке выполненных работ и справки об их стоимости, определяющие сметную стоимость подрядных работ в виде долей (пропорций) к зданию и комплексам оборудования как к единицам измерения, были составлены с нарушением постановления Государственного комитета РФ по статистике, утвердившего данные унифицированные формы первичной учетной документации и не были приняты в качестве доказательства, подтверждающего выполнение работ в предусмотренном договором объеме.

(Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.02.2009 по делу № А21-1229/2008.)

Суд отказал в признании недействительным решения уполномоченного органа об отказе ООО в допуске к участию в конкурсе на право заключения государственного контракта на поставку троллейбусов для нужд города, поскольку представленные обществом при подаче заявки на участие в конкурсе документы не соответствовали формальным требованиям к конкурсной документации: не были прошиты и пронумерованы.

(Постановление ФАС Северо-Западного округа от 18.09.2007 по делу № А56-24633/2006.)

Много вопросов вызывают и те функции, которые, согласно Правилам, возлагаются на службу делопроизводства, в том числе и при работе с электронными документами:

14. Документы, поступающие в федеральный орган исполнительной власти, проходят в службе делопроизводства первичную обработку, регистрацию, предварительное рассмотрение, передачу руководству на рассмотрение, передаются исполнителям и после исполнения помещаются в дела...
23. Передача документов между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти осуществляется через службу делопроизводства...

37. Электронные документы создаются, обрабатываются и хранятся в системе электронного документооборота федерального органа исполнительной власти...

40. Прием и отправка электронных документов осуществляются службой делопроизводства.

41. При получении электронных документов служба делопроизводства осуществляет проверку подлинности электронной цифровой подписи.

Все это вполне реализуемо в небольшом ведомстве с маленьким документооборотом. А что делать, например, Федеральной налоговой службе, которая в электронном виде получает от налогоплательщиков миллионы электронных документов? Сейчас регистрация этих документов ведется не в СЭД, а совсем в другой системе. Кстати, и проверкой ЭЦП на налоговых декларациях служба делопроизводства также не занимается.

Чудеса терминологии

Данное в Правилах определение такого основного понятия, как «документ», не соответствует ни ГОСТу Р ИСО 15489-1-2007, ни терминологическому ГОСТу Р 51141-98, ни российскому законодательству (не говоря уже о том, что определять «документ» через «официальный документ», значит нарушать правила элементарной логики).

«Документ» – официальный документ, созданный государственным органом, органом местного самоуправления, юридическим или физическим лицом, оформленный в установленном порядке и включенный в документооборот федерального органа исполнительной власти.

ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» (утв. постановлением Госстандарта РФ от 27.02.1998 № 28)

Официальный документ: документ, созданный юридическим или физическим лицом, оформленный и удостоверенный в установленном порядке.

Используемое в действующем законодательстве толкование термина «официальный документ» не совпадает ни с определением ГОСТа Р 51141-98, ни с новым определением из Правил. Ключевым моментом является то, что официальные документы могут создаваться только госорганами – так считает законодатель:

Пункт 1 статьи 5 Федерального закона «Об обязательном экземпляре документов» от 29.12.1994 № 77-ФЗ

Официальные документы – документы, принятые органами законодательной, исполнительной и судебной власти, носящие обязательный, рекомендательный или информационный характер.

Статья 1259 «Объекты авторских прав» Гражданского кодекса РФ

Не являются объектами авторских прав:
1) официальные документы государственных органов и органов местного самоуправления муниципальных образований, в том числе законы, другие нормативные акты, судебные решения, иные материалы законодательного, административного и судебного характера, официальные документы международных организаций, а также их официальные переводы.

Точка зрения судебных органов до сих пор основывалась на положениях законодательства. Например, в 2007 году человек избежал осуждения за подлог официального документа, сфальсифицировав свою медицинскую книжку, на том лишь основании, что согласно Закону «Об обязательном экземпляре» (его пункт 1 статьи 5 мы процитировали выше), эта медицинская книжка не попала под определение официального документа (см. постановление Президиума Московского городского суда от 25.01.2007 по делу №44у-38/07). Она была названа всего лишь документом, предоставляющим определенные права отдельному гражданину, который является для него важным личным документом.

Не меньше вопросов вызывает понятие «подлинник».

«Подлинник документа» – первый или единственный экземпляр документа.

Ну и что теперь делать с государственными контрактами, договорами и т.д., которые подписываются как минимум в двух экземплярах? У какой из сторон будет на руках подлинник, а у какой – непонятно что: и не подлинник, и не копия, и не дубликат?

Фактически система определений позволяет заинтересованным лицам устраивать «цирковые представления» в судах. При определенных обстоятельствах это может привести к непризнанию юридической силы некоторых документов.

Отдельные выводы

Из сказанного можно сделать достаточно грустный вывод о том, что этому документу вряд ли суждена долгая жизнь. На мой взгляд, он не решает ни одной из существующих проблем в управлении документами, а лишь добавляет новые. Некоторые передовые ведомства заведомо не смогут исполнить положения Правил, иначе у них встанет вся работа. В итоге с первых же дней появится целый ряд государственных органов, игнорирующих и / или сознательно нарушающих Правила.

Думаю, что уже сейчас стоит начать проработку следующей версии этого документа. С моей точки зрения, Правила должны стать документом «политическим». За основу вполне можно было бы взять основные положения ГОСТа Р ИСО 15489-1-2007. В первую очередь в них следует включить положения:

указывающие, на каких принципах должно строиться управление документами в органах государственной власти;
об ответственности всех, кто работает с документами в ФОИВ, начиная с высшего руководства ФОИВ и заканчивая всеми исполнителями.

Такой документ по возможности не должен определять каких-либо конкретных технологий. В нем желательно было бы также отразить вопросы методического руководства, стандартизации и технической политики, а именно, кто и в какие сроки должен разработать методические руководства, стандарты и технические требования, необходимые для эффективного применения технологий управления информацией и документацией в ФОИВ.

Нужно сказать, что проект аналогичных Правил в конце 2008 года опубликовали для публичного обсуждения американцы. В настоящее время он находится на стадии доработки. О содержании данного документа дает хорошее представление даже его оглавление, которое ниже приведено частично.

Свод федеральных нормативных актов США

Том 36: «Парки, леса и государственная собственность»

Глава XII: Национальные архивы США (NARA)

Часть B: Управление документами

Раздел 1220. Федеральные документы. Общие положения
Подраздел A — Общие положения части B «Управление документами»

1220.1. Какие вопросы рассматриваются в части B?
1220.2. Что является законодательной базой части B?

1220.3. Какие стандарты используются в качестве руководств в части B?

1220.10. Кто отвечает за управление документами?

1220.12. Какова роль Национальных архивов в области управления документами?

1220.14. На кого распространяются требования части B?

1220.16. Какая документированная информация и информационные материалы должны управляться в соответствии с требованиями части B?

1220.18. Какие определения используются в положениях части B?
Подраздел B — Задачи программ управления документами федеральных агентств

1220.30. В чем заключаются обязанности агентств в области управления документами?
1220.32. Какие принципы управления документами агентства должны реализовать?

1220.34. Что должны делать агентства для исполнения своих обязанностей в области управления документами?

Раздел 1222. Создание и поддержание федеральных документов
Подраздел A—Выделение федеральных документов

1222.1. Что является законодательной базой раздела 1222?
1222.2. Какие определения используются в этом разделе?

1222.3. Какие стандарты используются в этом разделе в качестве руководств?

1222.10. Как агентства должны применять данное в законодательстве определение федеральных документов?

1222.12. Какие типы информационных материалов являются федеральными документами?

1222.14. Что относится к «не-документам»?

1222.16. Как следует управлять недокументными материалами?

1222.18. В каких случаях допускается изъятие недокументных материалов из государственных агентств?

1222.20. Что относится к личным документам и как ими управлять?
Подраздел B—Требования к делопроизводству в федеральных агентствах

1222.22. Какие документы необходимы для того, чтобы адекватно документировать деловую деятельность агентства?
1222.24. Каким образом агентства разрабатывают требования к делопроизводству?

1222.26. Каковы общие требования в плане делопроизводства к программам, выполняемым агентствами?

1222.28. Каковы требования к делопроизводству на уровне серий документов?

1222.30. В каких случаях агентства должны исполнять требования к делопроизводству других агентств?

1222.32. Как агентства должны управлять документами и данными, созданными или полученными субподрядчиками?

1222.34. Каким образом агентства должны сохранять и поддерживать документы?

Раздел 1236. Управление электронными документами
Подраздел A—Общие положения

1236.1. Что является законодательной базой раздела 1236?
1236.2. Какие определения используются в этом разделе?

1236.4. Какие стандарты используются в этом разделе в качестве руководств?

1236.6. Каковы обязанности агентств в области управления электронными документами?

Подраздел B—Требования к управлению документами и обеспечению их сохранности, которые следует принять во внимание при разработке и внедрении электронных информационных систем

1236.10. Какие делопроизводственные меры, средства контроля и управления документами агентства должны реализовать в своих электронных информационных системах?
1236.12. Какие иные соображения, связанные с управлением документами и обеспечением их долговременной сохранности, следует принять во внимание при проектировании, разработке и внедрении электронных информационных систем?

1236.14. Что должны делать агентства для того, чтобы защитить документы от технологического устаревания?
Подраздел C—Дополнительные требования к электронным документам

1236.20. Что может рассматриваться в качестве надлежащих делопроизводственных систем для электронных документов?
1236.22. Каковы дополнительные требования к управлению документами, поступающими и отправляемыми по электронной почте?

1236.24. Каковы дополнительные требования к управлению неструктурированными электронными документами?

1236.26. Какие действия должны предпринять агентства для поддержания электронных информационных систем?

1236.28. Какие имеются дополнительные требования к отбору и поддержанию электронных носителей информации, используемых для документов постоянного срока хранения?

Как видите, разработчики американских правил постарались изложить материал простым и понятным языком. Он структурирован в соответствии с концепцией жизненного цикла документов, признавая в то же время, что жизненный цикл не протекает «линейно». Текст, по сравнению с предыдущей редакцией, разбит на более мелкие части, чтобы облегчить поиск нужной информации. В начале каждой части даны ссылки на соответствующие места законодательства и разделы стандарта ISO 15489.

В общей части более подробно описана правовая основа для управления федеральными документами:

роль Национальных архивов, других контролирующих органов и каждого из федеральных агентств в управлении документами;
общие требования к управлению документами (которые более подробно раскрыты в последующих разделах).

Думаю, и нам желательно будет в следующей редакции Правил отразить ряд вопросов, без решения которых сложно внедрять информационные технологии в ФОИВ:

ответственность руководителя ФОИВ за организацию работы с документами и информацией;
обязанность ФОИВ обеспечить сохранность, а также целостность и аутентичность документов вне зависимости от вида носителя;
особенности, связанные с применением законов «О персональных данных» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;
ответственность уполномоченного ФОИВ в сфере архивного дела за разработку нормативных и методических документов в области управления документами, а также за опережающий прием от ФОИВ электронных документов постоянного срока хранения в государственные архивы;
организация межведомственного взаимодействия, роль общероссийского государственного информационного центра (ОГИЦ) в организации межведомственного электронного взаимодействия и предоставления услуг «электронного правительства», в том числе с учетом уже созданного общероссийского ОГИЦ и федерального удостоверяющего центра4;
разработка единых принципов подтверждения целостности и аутентичности государственных электронных документов при их использовании и хранении, в т.ч. долговременном;
применение современных технологий при использовании и хранении документов на бумажных носителях;
обеспечение юридической значимости электронных документов при их передаче и хранении, в т.ч. при долговременном хранении электронных документов и при передаче их на постоянное хранение в государственные архивы.

Главная

Статьи

Менеджмент (1196)